Begrenzung der Arbeitskräftemigration bzw. der Freizügigkeit: Ein Argumentarium zu den empirischen Grundlagen

Die historischen Enstehungsbedingungen der Freizügigkeit

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit, als eine der vier Freiheiten des Binnenmarktes, wurde bereits 1957 im Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den Artikeln 49-51 festgeschrieben und mit der Freizügigkeits-VO (EWG) Nr. 1612/68 konkretisiert. Die EWG-Gründungsmitglieder waren bekanntlich Frankreich, Deutschland, Italien, Belgien, die Niederlande und Luxemburg. Im EWG-Vertrag Artikel 49 heißt es dazu unter anderem:

1. Spätestens bis zum Ende der Übergangszeit wird innerhalb der Gemeinschaft die Freizügigkeit der Arbeitnehmer hergestellt.

  1. Sie umfasst die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstigen Arbeitsbedingungen.
  2. Sie gibt – vorbehaltlich der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen – den Arbeitnehmern das Recht a) sich um tatsächlich angebotene Stellen zu bewerben; b) sich zu diesem Zweck im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen; c) sich in einem Mitgliedstaat aufzuhalten, um dort nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften eine Beschäftigung auszuüben …“

Es stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Bedingungen, die in den 1960er Jahren zwischen den Gründungsländern geherrscht haben, auch nach den letzten Erweiterungsrunden der Jahre 2004, 2007 und 2013 noch gegeben sind? Etwa in Bezug auf die sehr großen Einkommensunterschiede zwischen den Mitgliedsstaaten der Gemeinschaft bzw. der Union, aber auch in Bezug auf die Lage auf den Arbeitsmärkte: In vielen Ländern kam es inzwischen zu einer enormen Ausweitung der prekären Beschäftigungslagen, insbesondere für MigrantInnen aus osteuropäischen Ländern (etwa im fleischverarbeitenden Gewerbe und in der Industrie in Deutschland), die sich z. T. mit frühkapitalistischen Arbeitsverhältnissen konfrontiert sehen. Darüber hinaus mussten die BezieherInnen von Niedrigeinkommen zum Teil drastische Reallohnverluste hinnehmen, Verluste, die auch auf, durch Zuwanderung induzierte Verdrängungseffekte zurückgehen. De jure sind Beschäftigte aus osteuropäischen Ländern mit den Beschäftigten der EU15-Mitgliedstaaten gleichgestellt, sie werden in diesem Sinne nicht diskriminiert. Aber de facto gibt es eine Vielzahl von Ungleichbehandlungen, die insbesondere mit Praktiken der informellen Beschäftigung zu tun haben. Diesen Praktiken ist mit Maßnahmen der Überwachung und Kontrolle jedoch deshalb schwer beizukommen, weil die Schlechterstellung von AusländerInnen gegenüber der autochtonen Bevölkerung, etwa im Bereich der Entlohnung, für die Betroffenen noch immer zu einer Verbesserung der Einkommen gegenüber der Situation in den Herkunftsländern führt (siehe unten). Zudem bestehen große politische Widerstände von Seiten der Unternehmensvertreter, alle Formen der Schwarzarbeit mit mehr Nachdruck zu bekämpfen.

Es darf also gefragt werden, ob die „diskriminierungsfreie Beschäftigung“ von MigrantInnen aus osteuropäischen Ländern nicht eine Fiktion ist, die mit der Realität wenig gemein hat. Denn EU-AusländerInnen aus Osteuropa suchen und finden Arbeit eben nicht zu denselben Bedingungen als Nicht-MigrantInnen, sie werden de facto auf vielfältige Art und Weise „unterschiedlich behandelt“.

 

Einkommensunterschiede und Migration

Es gibt verschiedene Motive, warum Menschen ihr Land verlassen, die Aussicht auf eine „Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen … und … sozialen Aufstieg“ (Freizügigkeits-VO, Erwägungsgründe) gehört wohl zu den wichtigsten Gründen. 1968 betrug der Wohlstandsunterschied (BIP pro Kopf) zwischen dem ärmsten EWG-Land, Italien, und dem reichsten, nämlich Luxemburg, 1.823 : 2.805 Euro in KKS (1 : 1,5). 2004, zum Zeitpunkt der fünften Erweiterungsrunde mit 10 neuen Ländern, belief sich dieser Unterschied (zwischen Rumänien und Luxemburg bzw. als zweitreichstem Land Großbritannien) auf 7.505 : 55.070 bzw. 28.985 Euro in KKS, es lag also ein Einkommensunterschied im Verhältnis von 1 : 7,3 bzw. 3,9 vor. Der ökonomische Anreiz, aus einem armen in ein reicheres Mitgliedsland der Gemeinschaft bzw. Union zu migrieren, hat sich also von den 1960er zu den 2000er Jahren dramatisch erhöht. Italien war damals ein vergleichsweise armes Land, aus dessen südlichen Landesteilen viele Menschen abwanderten, vor allem in die USA, nach Kanada und Australien. Dies galt auch für Portugal, Griechenland und Irland. Zuwanderungsländer waren damals unter anderem Frankreich und Luxemburg. Hinzu kam, dass etwa in Ländern wie Österreich und Deutschland Arbeitskräftemangel herrschte auf Grund der hohen Wachstumsraten der Wirtschaft. Die Lage auf den Arbeitsmärkten in der EU ist demgegenüber nicht zu vergleichen: Bei relativ verhaltenen Wachstumsraten stieg etwa das Arbeitsangebot aus den restlichen EU-Ländern im Zeitraum 2004 bis 2015 in Großbritannien um das 2,5fache an, in Österreich verdoppelte es sich, in Deutschland und Spanien stieg es ebenfalls an, aber in weit geringerem Ausmaß.

Zusammenfassend kann daher festgehalten werden: Die Situation auf den Arbeitsmärkten in den sechs Gründerstaaten der EWG unterscheidet sich sehr deutlich gegenüber der gegenwärtigen Lage in der EU, insbesondere im Hinblick auf die sehr großen Einkommensunterschiede (die sich zudem seit einiger Zeit nicht mehr vermindern; siehe unten).

 

Geographische Lage Österreichs

Österreich ist aufgrund seiner geographischen Lage – nahezu das halbe Staatsgebiet grenzt unmittelbar an einen der EU-8-Staaten – von der Regelung des Zuganges zum Arbeitsmarkt aus den benachbarten neuen EU-Mitgliedstaaten in höherem Maße betroffen als andere Mitgliedstaaten, die bereits vor 2004 der EU angehörten. Neben der erhöhten Arbeitsmigration in das gesamte Bundesgebiet zeigt sich eine besondere Konzentration der grenzüberschreitenden Mobilitätsbewegungen auf die östliche Region: neben der Zuwanderung sind hier auch Grenzgänger- und Pendelbewegungen von besonderer Arbeits­markt­rele­vanz (siehe Abbildung 1). Hinzu kommt noch, dass in Wien sich auch ein Großteil der Flüchtlinge, die 2015 ins Land gekommen sind, konzentriert. Zu den Pendel- und Migrationsströmen sind darüber hinaus noch ca. 180.000 Fälle von Entsendungen (entspricht netto etwa 60.000 Beschäftigten für 2014) nach Österreich zu berücksichtigen, die ebenfalls auf den österreichischen Arbeitsmarkt einwirken.

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Arbeitsmarktent­wicklung in Öster­reich seit 2004

abb2

Seit dem Fall des Eisernen Vorhanges stieg die österreichische Bevölkerung von ca. 7,5 Mio. Einwohnern auf gegenwärtig 8,7 Mio., eine Zunahme, die beinahe ausschließlich auf den Überhang von Zuwanderung im Vergleich zur Abwanderung zurückzuführen ist. Über einen sehr langen Zeitraum bewegte sich die österreichische Arbeitslosenquote im Bereich von 4-5% (LFS), seit 2008 ist sie jedoch um 50% auf 6% angestiegen, ein Umstand, der in den nationalen Daten (AMS) noch deutlicher zum Ausdruck kommt (siehe Abbildung 2). Seit 2015 aber liegt die heimische Arbeitslosenquote auf einem historisch hohen Niveau, das 1953 das letzte Mal erreicht wurde.  Das ist eine historisch außergewöhnliche Situation für Österreich, die dazu führt, dass die heimische Arbeitsmarktlage hierzulande wesentlich dramatischer wahrgenommen wird, als sie von einer Außenperspektive erscheinen mag (insbesondere aus Sich von EU-Ländern mit sehr hohen Arbeitslosenquoten). Die Arbeitsmarktlage hat sich besonders dramatisch verschlechtert für Un- und Niedrig-Qua­li­fi­zierte: Nach nationaler Be­­­rechnung liegt die entsprech­en­de Arbeits­los­en­quo­te bei 26,6% (in Wien bei ca. 40%), ein Umstand, der auf viele Ursachen zurück­zuführen ist, wie etwa schlech­te PISA- und PIAAC-Er­geb­­nis­se, aber eben auch auf den lang anhaltenden Zustrom von ausländischen Arbeitskräften, die entweder selbst unqualifiziert sind bzw. als mittel- und hochqualifizierte Tätigkeiten ausüben, für die sie überqualifziert sind (als Beispiel sei eine polnische Diplomingenieurin, die als Putzfrau arbeitet, angeführt); jedenfalls hat sich der Wettbewerb um Jobs, für die keine spezifischen Qualifikationen erforderlich sind, extrem verschärft, bedingt durch das erwähnte höhere Arbeitsangebot, aber auch durch eine reduzierte Nachfrage, weil diese Art von Jobs mehr und mehr der Rationalisierung durch Maschinen, Roboter und Computer zum Opfer gefallen sind. Wie Ab­bildung 3 verdeutlicht, ist in den letzten Jahren die Netto­migration stark an­ge­stie­gen (2015 hat sie den historisch hohen Wert von 1,42% der Bevölkerung erreicht). Gleichzeitig ist seit 2012 die Beschäftigung der InländerInnen nicht mehr gestiegen, was auf Austauschprozesse am Arbeitsmarkt schlie­ßen lässt.

abb3

Die Behandlung der Ar­beits­los­ig­keit nach Bran­chen wird erschwert durch die Tatsache, dass ver­lässliche (LFS-)Daten, die international ver­gleich­bar wären, nicht bzw. nur für einzelne Sektoren verfügbar sind. Ta­belle 1 zeigt jedenfalls, dass in manchen Sektoren die Arbeitslosigkeit beinahe doppelt so hoch ist wie der Durchschnitt.

tab1

Wie dramatische sich die Arbeitsmarktlage am unteren Ende der Einkommensverteilung in den letzten Jahrzehnten verschlechtert hat, zeigt auch die Abbildung 4: Seit 1998 sind die realen Bruttojahreseinkom­men für das 1. Dezil um ca. 35% gesunken. Dies ist insbesondere ein Ausdruck der Zunahme von prekären Arbeitsverhältnissen, etwa mehrfache unterjährige Unterbrechungen der Beschäftigung. Für Frauen spiegelt dieser Rückgang der Realeinkommen im unteren Dezil aber insbesondere auch den stark gestiegen Anteil der Teilzeitquoten (von 30% auf 46,8%) wider. Bei den Männer trifft dies jedoch nur sehr eingeschränkt zu, weil zwar ihre Teilzeitquoten in dem Zeitraum ebenfalls gestiegen sind (von 4% auf 9,8%), aber der Anteil mit unter 10% immer noch vergleichsweise niedrig ist. Daher ist der Abfall der realen Einkommen, der bei den Männern auf unter 50% des Niveaus von 1998 liegt, auf reale Einkommensverluste zurückzuführen. Und dieser Effekt ist eben auch (!) auf das stark gestiegene Angebot an MigrantInnen, die im unteren Lohnsegment Arbeit gefunden haben, zurückzuführen – es liegen also deutliche Indizien für Verdrängungseffekte vor – neben dem technologisch und Globalisierungs-bedingten Rückgang der Nachfrage nach unqualifizierten Tätigkeiten.

abb4

 

Zur Lage von MigrantInnen und PendlerInnen am österreichischen Arbeitsmarkt

Ein Forschungsprojekt des Institutes für Soziologie hat sich im Detail mit den Arbeitsbedingungen der MigrantInnen und PendlerInnen aus der CENTROPE-Region beschäftigt.[1] Die Aussagen können wahrscheinlich für alle MigrantInnen in Österreich mehr oder minder verallgemeinert werden:

  • Während PendlerInnen in Österreich etwa halb so viel verdienen wie der Durchschnitt der unselbstständig beschäftigten ÖsterreicherInnen, ist ihr Einkommen immer noch doppelt so hoch als bei Personen in den Herkunftsländern, die nicht pendeln. Im Handel etwa liegen die Einkommensverhältnisse bei durchschnittlich 13 Euro für ÖsterreicherInnen und 5,15 Euro für PendlerInnen.
  • Hauptnutznießer und Betreiber von illegalen Praktiken im Zusammenhang mit der Beschäftigung von osteuropäischen Arbeitnehmern sind (manche) Unternehmer in Österreich. So ist es etwa im Bau, in der Landwirtschaft und der Gastronomie, aber auch in anderen Branchen, offensichtlich gängige Praxis, dass 40 Stunden gearbeitet, aber nur 20 bezahlt werden; dass Überstunden nicht ausgezahlt werden; dass die Personen zu niedrig eingestuft werden; dass das reguläre Gehalt überwiesen wird, aber dann von den Beschäftigten wieder ein Teil in bar zurückgezahlt werden muss; dass Personen bei Leiharbeitsfirmen angestellt sind, die im Ausland ihren Sitz haben, womit abermals niedrigere Löhne bezahlt werden.
  • Wenn etwa ungarische Erntehelfer im Burgenland einen Stundenlohn von ca. 3 Euro erhalten und auf Feldern ohne Zugang zu fließendem Wasser und Toiletten arbeiten müssen, dann ist das ein Beispiel unter anderen, das zeigt, dass es de facto keine bindenden Lohnuntergrenzen (Kollektivvertragslöhne) und kein durchsetzbares Arbeitsrecht (Arbeitnehmerschutzbestimmungen, Arbeitszeitregelungen, etc.) in manchen Beschäftigungsbereichen mit hohem Anteil an MigrantInnen gibt.

Warum werden diese illegalen Praktiken dann nicht stärker überwacht, sanktioniert und reguliert? Dafür gibt es im Wesentlichen zwei Gründe: a) Von Seiten der Unternehmerverbände gibt es starken politischen Druck, der bisher deutlichere Erfolge im Kampf gegen Schwarzarbeit verhindert hat; b) Auf Grund der Interessenslagen (siehe oben) von Unternehmen und MigrantInnen gibt es eine Art „Koalition“ gegen staatliche Regulierungen und Eingriffe, gegen die sehr schwer vorgegangen werden kann, weil es sich um ein „strukturelles Bündnis gegen den Staat“ handelt.

 

Verdrängungseffekte am Arbeitsmarkt

Zu den mit der Zuwanderung verbunden Verdrängungseffekten am österreichischen Arbeitsmarkt gibt es vergleichsweise wenige wissenschaftliche Untersuchungen;[2] diese zeigen aber:

  • Verdrängungseffekte treten insbesondere dann auf, wenn in kurzer Zeit eine große Anzahl von ImmigrantInnen auf dem Empfänger-Arbeitsmarkt auftreten. Dann kommen Personen, in Bezug auf Löhne und Arbeitsmarktchancen, unter Druck, die mit den Zuwanderern in unmittelbare Konkurrenz treten.
  • Im Durchschnitt sind die negativen Effekte meist sehr klein, sie können jedoch für bestimmte, von der Zuwanderung sehr spezifisch betroffene Gruppen groß sein.
  • Die Beschäftigung im heimische Niedriglohnsektor war in der Vergangenheit vor allem deshalb sehr umkämpft, weil in früheren Zuwanderungswellen insbesondere unqualifizierte Arbeitskräfte immigrierten und weil später zwar das Qualifikationsniveau der MigrantInnen höher war, diese Personen aber nicht ausbildungsadäquat eingesetzt wurden, und damit wiederum unqualifizierte In- und AusländerInnen (die schon länger am heimischen Arbeitsmarkt tätig waren) verdrängten.
  • Im Gefolge der Arbeitsmarktöffnung 2011 traten Verdrängungseffekte insbesondere in der Ostregion in den Bereichen Bau, Herstellung von Waren, Beherbergung/Gastronomie und bei den sonstigen wirtschaftlichen Dienstleistungen auf. Bezogen auf bestimmte Arbeitsmarktgruppen zeigten sich die negativen Wirkungen der Zuwanderung am deutlichsten beim Anstieg der Arbeitslosigkeit von unqualifizierten ArbeitnehmerInnen.

 

Ende der Konvergenz – falsche Wirtschaftspolitik

abb5

Als 2004 zehn neue Mitgliedstaaten der EU betraten, deren Einkommensniveaus deutlich unter dem Durchschnitt der EU15-Län­der lag, wurden vereinzelt Stim­men nach einem „Marshall-Plan für Osteuropa“ laut. Es wurde davon ausgegangen, dass die großen Unterschiede in den Wohlstandsniveaus sich erst über 30-40 Jahre einebnen würden, vorausgesetzt, die beigetretenen Länder wachsen etwa doppelt so schnell wie die alten EU15-Länder (es wurde angenommen, dass diese etwa real mit 2%, die MOEL mit etwa 4% im jährlichen Durchschnitt wachsen). Abbildung 5 zeigt, dass a) die Wachstumsraten in der EU15 nur bei knapp über einem Prozent jährlich lagen und b) der Aufholprozess nur für einige Länder (Slowakei, Polen, Rumänien, Bulgarien und Litauen) entsprechend rasch vor sich ging. Die Wohlstandsniveaus (gemessen in BIP pro Kopf in KKS) lagen 2016 bei etwa 38% (Bulgarien) bis 69% (Tschechien) im Vergleich zum österreichischen Niveau, wobei gegenüber 2008 bei vielen Ländern kein tatsächlicher Aufholprozess oder ein nur sehr moderater erkennbar ist. Dies wird auch sichtbar in der Entwicklung der Lohnunterschiede (siehe Abbildung 6, in EURO dargestellt; das Bild ist sehr ähnlich, wenn Kaufkraftstandards dargestellt werden, es verschieben sich die unteren Kurven nur etwas nach oben). Hier zeigt sich bei ein­igen Ländern, dass seit der Krise der Aufholprozess stagnierte (Polen, Rumänien, Slowenien) bzw. sich manch­mal sogar ins Gegenteil verkehrte (Kroatien, Ungarn, Tschechien). Wenn aber die osteuropäischen Mitgliedsländer der EU nicht rasch genug wachsen, wird der Druck zur Abwanderung noch für sehr lange Zeit sehr hoch bleiben – ein Umstand, der sowohl für die Sendeländer Probleme mit sich bringt (Stichwort: Brain Drain) als auch für die Aufnahmeländer (Stichwort: Verdrängungseffekte).

abb6

Diese mangelnde Konvergenz ist zu einem erheblichen Teil auf die völlig verfehlte Wirtschaftspolitik der EU zurückzuführen (Stichwort: Austeritätspolitik).

[1] http://www.soz.univie.ac.at/forschung/drittmittelprojekte/the-translab-project/

http://science.orf.at//stories/2821689/; http://sciencev2.orf.at/stories/1753044/index.html

http://www.soz.univie.ac.at/personen/mitarbeiterinnen-am-institut-fuer-soziologie/verwiebe-univ-prof-dr-roland/roland-verwiebe-forschung-uni-wien/translab-cross-border-labour-mobility-transnational-labour-markets-and/; http://link.springer.com/article/10.1007/s11614-016-0245-3

[2]  Schweighofer (3/2012) http://wug.akwien.at/2012.htm#20123; Schweighofer (1/2017) http://blog.arbeit-wirtschaft.at/nehmen-uns-die-auslaender-die-arbeitsplaetze-weg/

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Ökonom in Wien
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